EUs grundlag, en översikt

Av Sören Wibe

Kapitel I - EEC, EG och EU

När vi idag talar om den organisation som symboliseras av den blå fanan med 12 gula stjärnor, säger vi helt naturligt EU. Det är ”EU” som bestämmer det ena eller andra, det är EU-val, EU-direktiv, EU-parlament och EU-mopeder. Kort sagt - det finns något som heter EU - den Europeiska Unionen.

Men de läsare som är lite äldre vet också att det inte alltid hetat så. På 1960- och 1970-talen fanns inget EU. Då fanns istället något som hette EEC, och som på svenska uttyddes som den Europeiska Ekonomiska Gemenskapen. Lite senare, på 1980-talet, förändrades detta till enbart EG, den Europeiska Gemenskapen.

Dessa tre namn har ett samband, och egentligen rör det sig om samma organisation. Men namnbytena är inte slumpmässiga, utan visar på något mycket viktigt, nämligen att det vi kallar EU är något som utvecklats och förändrats över åren, och att förändringen gått i en viss riktning. FN har alltid hetat FN, och även om deltagarländernas antal vuxit, så fungerar FN på i princip samma sätt som då organisationen grundades 1945, med samma befogenheter och samma grundläggande stadga. Men detta gäller inte EU. Det EU vi talar om idag är inte detsamma som 1960-talets EEC, ja det är inte ens detsamma som det EU vi en gång (1995) blev medlemmar i.

EU och lagstiftningsmakten

Sverige är medlem i många hundra internationella organisationer. Det kan handla om allt, från standardisering och miljö eller handelspolitik. Mängden internationella avtal som Sverige ingått är flera tusen och berör alla upptänkliga ämnen. Man kan tycka att EU är bara en i raden av dessa sammanslutningar och att vårt avtal ett av tusentals likartade. Men det är fel. EU är något helt unikt – det finns inte någonstans i världen en organisation som liknar EU, och det svenska medlemskapet liknar inget av de hundratals internationella organisationer vi är medlemmar i.

Det som gör EU unikt är lagstiftningsmakten, makten att stifta lagar för enskilda länder. Det normala för en demokratisk nation är att alla dess lagar stiftas av det egna folket. Folket väljer representanter (eller röstar direkt om saken) och dessa representanter stiftar landets lagar. I Sverige har detta varit ordningen ända sedan demokratin genomfördes i början av seklet. Vi har valt riksdagar och dessa har röstat om alla lagar som införts (eller avskaffats). På så sätt har det svenska folket stiftat sina egna lagar, lagar som gällt för enbart för svenskar och på svenskt territorium. Andra demokratiska länder fungerat på samma sätt. All lagstiftning på ett lands territorium har utgått från detta lands folk - detta har varit den enkla grundprincipen. Med enkla ord kallas detta självbestämmande eller nationell suveränitet.

Inget av detta har ändrats genom att Sverige blivit medlem av andra internationella organisationer, t ex FN eller Europarådet. Vi har visserligen lovat att t ex följa FNs rekommendationer och stadga, men FN (eller Europarådet) har aldrig kunnat tvinga oss till något- och de har aldrig kunnat stifta några lagar som blivit juridiskt bindande för oss. Allt vårt deltagande i internationella sammanhang har baserats på frivillighet – Sverige har kunnat anta eller förkasta ett förslag, vi har kunnat följa, eller inte följa en rekommendation, detta har varit huvudprincipen. Ingen internationell organisation har kunnat rubba det faktum att alla svenska lagar har stiftats av svenska folket genom den svenska riksdagen.

Men just här ligger skillnaden mellan EU-medlemskapet och annat internationellt samarbete. EU är en internationell organisation där olika länder samarbetar. Men samarbetet är sådant att EU har getts rätt att stifta direkt tillämpliga lagar för de olika länderna. Sverige har med andra ord skrivit över en del av den beslutsrätt som normalt ligger hos riksdagen till EU.

EU-medlemskapet handlar primärt inte om att komma överens om det ena eller andra. EU-samarbetets mest känsliga och politiskt centrala del är att länderna ger bort beslutsrätten, själva rätten att stifta lagar inom ett område. Vi vet inte vilka lagar som EU kommer att besluta inom t ex konkurrensrättens område; kanske kommer man att förbjuda presstödet, kanske kommer man att upphäva den svenska lagen om offentlig sjukvård. Eller kanske inte. Det viktiga är att Sverige genom medlemskapet gett bort svenska folkets rätt att själva bestämma i dessa och andra frågor.

Det är det här som gör EU unikt. Det är inte (bara) ett vanligt samarbete mellan fria stater. EU har lagstiftningsmakt, de enskilda nationernas parlament (riksdagar) har gett bort delar av sin makt till EU. Unionen har därmed – kan man säga – fått ett eget liv. Man har fått rätt att stifta lagar för alla de ingående länderna, och man har en egen domstol som dömer vad som är rätt och fel och som med böter kan bestraffa de länder som bryter mot unionens lagar.

EUs färdriktning

Det finns tusentals detaljer i den process där 1950-talets EEC utvecklats till dagens EU. Men det finns en huvudriktning: EUs lagstiftningsmakt har ökat, det är den gemensamma nämnaren. Steg för steg har rätten att stifta lagar flyttats från den franska national-församlingen, det danska folketinget och den svenska riksdagen till EUs institutioner. Det är denna förändring som också markeras i namnbytena. Det som för 50 år sedan var ett ”samarbete” har nu blivit en ”union”. Det som tidigare var ett barn av nationerna har nu vuxit och styr nu i hög grad sina egna föräldrar.

För att förstå denna förändring måste vi för ett ögonblick fördjupa oss i EUs lagstiftning. I en vanlig demokratisk stat är lagstiftningen i princip mycket enkel och regleras i ländernas grundlag (eller författning som det också kallas). Folket väljer riksdag (parlament, folketing, storting etc.) och denna riksdag väljer en regering. Lagar kan stiftas t ex genom att en enskild riksdagsman (eller en grupp av riksdagsmän) tar upp saken och efter sedvanlig behandling i utskott, kommittéer etc. så röstar riksdagsledamöterna om saken. Förslaget om en ny lag kan naturligtvis även komma från regeringen, men slutavgörandet ligger hela tiden hos riksdagen*.

I EU är det annorlunda. Först träffas representanter för de olika länderna för att sluta ett avtal, eller fördrag som det också heter. I detta fördrag (t ex Maastrichtfördraget) skrivs in vad EU skall besluta om och hur detta skall ske. Länderna kan t ex träffas och sluta ett fördrag som går ut på att EU skall stifta ländernas lagar på miljön område eller vad avser fiskeripolitiken.

Dessa fördrag är EUs grundlag, och ordet fördrag (i stället för grundlag) markerar att det rör sig om en överenskommelse. Men fördragen är allmänt hållna och måste därför omvandlas till konkreta lagar och föreskrifter. Här kommer kommissionen in. Det är helt enkelt en tjänstemannastab (ca 10.000 personer) som har som huvuduppgift att se till att det som beslutats om i fördragen blir konkret verklighet, att de allmänna satserna som finns i fördragen omvandlas till exakta lagar och föreskrifter.

Kommissionen, alltså denna tjänstemannastab, har ensamrätt på att formulera konkreta lagförslag. Detta är fullkomligt unikt i världen. De enskilda regeringarna, eller medlemmarna av EU-parlamentet, kan alltså inte själva formulera ett lagförslag som man senare röstar om- endast kommissionen får göra detta. Sedan är huvudprincipen** den, att kommissionens förslag går till EU-parlamentet som avger en åsikt (yttrande) och sedan går det hela till ministerrådet för beslut. Ministerrådet består av ministrarna från deltagarländerna. Det är miljöministrarna om det är en miljöfråga, transportministrarna om det är en transportfrågorna osv.

Här är alltså gången i hur EU fattar beslut: kommissionen gör ett lagförslag, EU-parlamentet avger en åsikt och ministerrådet fattar det slutliga beslutet. Parlamentet är alltså inte- som i normala demokratier- den som stiftar lagar. I princip är EU-parlamentet en organisation som avger åsikter

Hur har EUs makt ökats?

Genom åren har EUs makt ökats på flera olika sätt:

1. EU har tillförts nya beslutsområden.

Länderna har givit EU beslutsrätt på vissa områden. Och med åren har allt fler områden förts över till EU och bort från de nationella parlamenten.

2. Enhälligheten har övergått till majoritetsbeslut

I början skulle nästan alla beslut i EU (EEC) tas med enhällighet mellan länderna (i ministerrådet). Det betydde att ett land alltid kunde stoppa en ny lag genom att rösta emot. På det sättet kan man säga att varje land hade kvar rätten att anta sina egna lagar. Även om det i praktiken var svårt, speciellt för ett litet land, att gå emot något man inte gillade, så hade varje land i teorin denna möjlighet. Efter hand har emellertid allt fler beslut glidit över till att ske med majoritet*. Och då förlorar ett enskilt land sitt självbestämmande. Oavsett vad ett lands folk, riksdag eller regering tycker så kan man i detta fall bli nedröstad och tvingas acceptera en EU-lag som man kanske inte alls samtycker till. Den alkoholpolitik som påtvingats Sverige är ett av många exempel på detta.

3. EU-parlamentets makt har vidgats kraftigt

Från början var EU-parlamentet (nästan) enbart en åsiktsproducent. Men efter hand har dess makt vidgats. På område efter område har EU-parlamentet skaffat sig medbeslutanderätt. Det betyder att EU-parlamentets samtycke krävs för att EU skall kunna anta en lag. Denna rätt kan parlamentet utnyttja för att ändra eller stoppa ett lagförslag. Även om alla regeringar och riksdagar i de enskilda länderna skulle vara ense om en sak, så kan detta nu stoppas av EU-parlamentet.

4. EU-domstolens makt har vidgats

Slutligen har EU-domstolen fått mer och mer att säga till om. Om det uppkommer en tvist mellan ett medlemsland och EU i någon fråga är det nu EU-domstolen som avgör frågan.

Från EEC till EU, från mellanstatlighet till överstatlighet

EU idag är inte det EEC som bildades 1957 i Rom. Då var samarbetet mellanstatligt – de enskilda länderna behöll i huvudsak makten genom att t ex kräva att alla beslut skulle tas med enhällighet. Men mer och mer har EU blivit en överstatlig organisation, där beslut kan tas oavsett vad enskilda länder anser.

Rent juridiskt har EU förändrats genom att man efter Romfördraget slutit nya fördrag, t ex Enhetsakten 1987, Maastrichtfördraget 1992, Amsterdamfördraget 1997 och Nicefördraget 1999. I alla dessa fördrag har man ändrat det ursprungliga texten från Rom mening för mening, artikel efter artikel. Det började som en tullunion (utan tullar mellan medlemsstaterna och med en gemensam tullmur utåt) och fortsatte som en jordbrukskassa. Ännu i mitten av 1970-talet var EU (dåvarande EG) i huvudsak en organisation med frihandel för varor samt en viss jordbrukspolitik och inget mer.

Mot slutet av 1970-talet sker emellertid en förändring. EG döps om till EU. Den ”generalförsamling” som funnits och som bestått av representanter från de olika nationella parlamenten omvandlas till ett alldeles eget parlament- Europaparlamentet med direktvalda ledamöter i ett eget val. Språkbruket ändras, så nu talar men inte längre om ”EU-frågor” utan om ”Europafrågor”. EU blir synonymt med Europa.

Samtidigt utvidgas EUs tillämpningsområde. Man planerar för ett område där inte bara varor, utan även kapital, tjänster och arbetskraft skall kunna röra sig helt utan gränshinder. Och så småningom- i början av 1990-talet- utvidgas politiken med en gemensam utrikespolitik, en regionalpolitik, gemensam handelspolitik, en monetär union (EMU), en biståndspolitik, en forskningspolitik, en rymdpolitik osv. Kort sagt: mellan 1979 och 1999 sker en oerhörd tillväxt av hela EU-systemet och den politik som bedrivs inom EU.

Det är i detta perspektiv som den nya konstitutionen skall ses.

Kapitel II Ur EUs bakgrund

Man brukar säga att EU –eller EEC som det hette – bildades för att skapa fred i Europa. Det är till en viss del sant. När andra världskriget var slut hade Europa under kort tid genomlidit två oerhörda krig. Båda dessa, och dessutom kriget 1870-1871, innefattade ett krig mellan Tyskland och Frankrike. För många européer framstod spänningen mellan dessa två länder som huvudorsaken till Europas olyckliga utveckling.

Europas Förenta Stater

I de olika rörelser som framträdde efter kriget i slutet av 1940-talet var tanken på ett Europas Förenta Stater stark. Churchill pläderade för saken, och i bl.a. Storbritannien och Italien var det populärt att tala om ett framtida Europa som en federal stat. Tanken var att ”avskaffa nationerna”, och göra alla länder till delstater i en stor europeisk union. På detta sätt trodde man sig kunna garantera en framtid i fred i Europa.

Det är ett historiskt faktum att fredsfrågan spelade en stor roll för EUs bildande för cirka 50 år sedan. Och lika ovedersägligt är att i centrum för debatten stod (vad man då uppfattade som) de eviga konflikterna mellan Tyskland och Frankrike. Det är intressant att notera att flera av de som nu inom EU kallas ”Europas fäder” kom från Elsass-Lothringen, det område som kastats mellan Tyskland och Frankrike.* De var alla män vars farfäder stridit i 1870-71 års krig, vars fäder kämpat i Flandern 1914-18 och vilka själva slagits i det andra världskriget. För dessa män (ty de vara alla män- det finns inga ”Europas mödrar”) måste kampen mellan Tyskland och Frankrike tett sig evig, oändlig och olycksbringande. Och den enda vägen till fred blev då att ena de båda länderna genom någon slags union. Här finns en av de viktiga drivkrafterna bakom EUs bildande.

En motvikt mot Sovjetunionen och kommunismen

Men det finns också en annan tråd som vävts in i EU-konstruktionen. Den nämns inte ofta nu (2004) men den fanns alltid med i svenska historieskrivningar om EU framställda före 1990, alltså före det blev aktuellt med ett svenskt medlemskap**. Den härleder EUs bildande till 1950-talets behov av att skapa en militär och politisk motvikt till ett allt mer aggressivt Sovjetunionen.

Kort efter krigsslutet hade nämligen tonen mellan de forna allierade skärpts, och en dramatisk försämring ägde rum 1948, då Sovjetunionen beslöt att blockera Västberlin för införsel av mat och förnödenheter.*** Samma år grep kommunisterna makten i Tjeckoslovakien, något som fick Churchill att tala om den ”järnridå” som sänkts över den europeiska scenen. De ökande motsättningarna ledde fram till bildandet av NATO – en försvarsallians mellan USA, Belgien, Holland, Luxemburg, Storbritannien, Irland, Frankrike, Italien, Danmark och Norge. En viktig detalj i bildandet var att den stat som låg närmars det sovjetiska hotet – Västtyskland- inte fick vara med. Med århundradets tragiska erfarenheter av en stark tysk armé ville varken Frankrike eller Storbritannien rusta upp Tyskland.

Schumanplanen

Med koreakrigets utbrott år 1950 skärptes konflikten mellan öst och väst ytterligare. Detta kom direkt att påverka utvecklingen i Europa.**** Amerikanarna menade att det skärpta läget krävde ett stakare försvar i Västtyskland, och för att kunna öka vapenproduktionen yrkade man att den fastställda stålkvoten på 11,1 miljoner ton skulle höjas. Helt naturligt var fransmännen föga tilltalade av detta, men Robert Schuman, den franske utrikesministern, kom upp med en plan***** som tillät en upprustning av den tyska industrin på ett sätt som inte hotade Frankrikes säkerhet.

Schumans förslag, som lades fram i Paris i maj 1950, gick ut på att slå samman fransk och tysk kol- och stålindustrier till en pool med ett gemensamt överstatligt kontrollorgan. Till denna pool skulle även andra (väst-)europeiska länder kunna ansluta sig. Genom det gemensamma kontrollorganet (den s.k. ”Höga Myndigheten” – det som senare blev EU-kommissionen) skulle alla deltagande länder ha insyn i verksamheten och detta skulle omöjliggöra krig mellan medlemsländerna. Det var viktigt, menade Schuman, att den ”Höga Myndigheten” stod relativt fri från de enskilda regeringarna och gavs makt att själv bestämma över tillverkning och försäljning av kol och stål.

Den Höga Myndigheten skulle vara ansvarigt gentemot en speciell Generalförsamling utsedd av ländernas parlament, och man skulle även skapa en rad utskott och kommittéer med representanter för arbetsgivare, fack, konsumentintressen och liknande. ”Schumanplanen” som den kom att kallas, förutsatte även att tullarna mellan länderna skulle avvecklas för att rent ekonomiskt knyta länderna närmare varandra.

Schumanplanen väckte positivt gensvar i Benelux-länderna, Italien och Tyskland och samtliga länder deltog i dess förverkligande 1952. Belgiens dåvarande premiärminister, Paul-Henrik Spaak, fick i uppdrag att utforma reglerna för fortsättningen, och 1956 lade han fram sin rapport som utvidgade samarbetet från enbart kol- och stål till hela ekonomin. Följande år, (1957) kunde de deltagande staterna underteckna grunddokumentet i Rom. Det kallas sedan Romfördraget och med detta bildades EEC.

EUs politiska dimension

Bakom EUs bildande fanns det alltså två motiv sammanvävda. Det gällde att stärka Västeuropa som en militär och politisk motvikt mot Sovjetunionen samtidigt som man måste skapa garantier för att en tysk upprustning inte ännu en gång löpte amok. Det handlade både om fred, om upprustning och skapandet av ett antikommunistiskt block. Det är detta som förklarar den politiska inställningen hos många europeiska länder och partier under 1950-,60-, och 70-talen. Traditionellt neutrala stater (som t ex Sverige och Schweiz) ansåg sig inte kunna gå med eftersom det innebar att man valde sida i det kalla kriget. Och bland social-demokraterna, och inom vänstern i allmänhet, fanns en utbredd skepsis mot vad man uppfattade som en politisk högervridning i Romfördraget.

EECs politiska profil medförde att t ex det engelska Labourpartiet (som strax efter kriget varit mycket entusiastiska för ett federalt Europa) ända in på 1980-talet var skeptiska mot ett engelskt medlemskap. Tage Erlander skriver i sina memoarer hur han 1961 kallade de europeiska socialistpartierna till ett möte i Helsingör för att diskutera EEC-frågan. Problemet för Erlander (och Sverige) var om EEC var enbart en ekonomisk organisation, eller om den även var en politisk enhet. Erlander skriver:

”Om det var något jag lärde mig av dessa överläggningar var det att EEC var en politisk organisation. Det blev en upprepning av vad Paul-Henrik Spaak sagt tidigare: Nu måste alla ta ställning för eller emot kommunismen….Med dessa ord ringande i öronen läste jag Hallsteins broschyr om EEC. Där sägs nästan ordagrant samma sak: EEC var en försvarsorganisation mot kommunismen”

Det är denna märkliga historia som har danat EU. Det finns en tydlig strävan till överstatlighet, för att man tror (eller trodde) att detta var enda sättet att skapa fred mellan Europas stater. Det finns en klar politisk inriktning av projektet eftersom det skapades som en motvikt till Sovjetsystemet och kommunismen. Denna inriktning märks redan i de inledande paragraferna där man direkt utsäger att EU skall grundas på ”principerna om en marknadsekonomi med fri konkurrens”. Det är framförallt detta som gett EU dess politiska profil – och som var orsaken till att Europas socialistpartier initiellt var så skeptiska till projektet. Slutligen finns hela tiden i bakgrunden en förebild i det amerikanska systemet, med en sammanhållen union, men med delstater som bibehåller ett visst mått av självständighet. Dessa tre element, sprungna ur andra världskrigets efterbörd, utgör de drivande krafterna bakom EUs utveckling.

Kapitel III – Den nya konstitutionen

Vid EUs toppmöte i belgiska Laeken den 14-15 2001 december beslöts att sammankalla till ett nytt toppmöte för att fastställa ett nytt fördrag för EU. Det senaste, antaget i NICE 1999, var då visserligen bara två år, men det ansågs redan föråldrat. EU-ledarna framhöll att man ville ha förslag på en mer effektiv beslutsordning och man ville att EU skulle bli mindre byråkratiskt och komma närmare folken. Den inte utsagda meningen var att alla de fördrag som EU byggde på (Rom, Enhetsakten, Maastricht, Amsterdam, Nice) skulle slås samman till en enhetlig text som skulle utgöra unionens verkliga **grundlag eller konstitution*.**

Istället för att utarbeta konstitutionen med företrädare för de olika staterna, så utsåg man ett ”konvent” på ungefär 100 personer för att ge ett textförslag. Där fanns ett presidium (15 st, dock ingen svensk), representanter för EU-parlamentet (16 ordinarie + 16 suppleanter, dock ingen svensk), 13 observatörer från EUs institutioner (dock ingen svensk), ett sekretariat på 19 personer (dock ingen svensk) samt 1 representant för varje regering (+ en suppleant) samt 2 från varje nationellt parlament (+2 suppleanter). Genom detta sista krav så fick Sverige tre ordinarie platser samt 3 suppleanter i konventet.*

Konventet överlämnade sitt förslag den 20/6 2003**. Det innefattar bortåt 300 sidor text uppdelade på olika avdelningar. Det var meningen att det slutgiltigt skulle antas vid ett toppmöte i december 2003 i Bryssel, men ledarna för medlemsländerna kunde inte enas. Av den anledningen gjorde man några smärre ändringar i texten och man planerar nu** att anta det hela vid ett toppmöte i oktober 2004 i Rom. Därefter skall det godkännas av samtliga länders parlament innan det träder i kraft.

Vad innehåller konstitutionen?

Hela konstitutionen är ett omfångsrikt aktstycke som innehåller cirka 450 olika artiklar (59 i avdelning I, 54 i avdelning II, 342 i avdelning III samt 7 i det avslutande avdelning IV). De flesta artiklar innehåller dessutom underartiklar och specialbestämmelser, liksom hänvisningar till speciella röstförfaranden. Även om det är en viss förenkling i förhållande till nuvarande fördragsmassa, så rör det sig om en text som man måste ägna åtskilliga dagar för att tränga igenom. Skall man förstå och kunna den i alla dess detaljer krävs att man ägnar sig åt den på heltid åtminstone något halvår.

Men huvudinnehållet går emellertid ganska lätt att beskriva. Huvudmassan av bestämmelser och text är helt naturligt summan av de tidigare fördragen som bara ordnats på ett (något) enklare sätt. Det hela är något mer lättläst än de tidigare fördragen, även om det sannerligen inte är fråga om ett kristallklart dokument. Var de exakta gränserna går mellan EUs makt och de enskilda staterna är synnerligen oklart.

Det finns också ett antal förändringar i förhållande till tidigare. Dessa är av blandad karaktär, några är stora och några små, några berör på ett direkt sätt unionens (och medlemsländernas) maktbefogenheter, medan andra förändringar är av mer symbolisk karaktär.

Unionens mål ändras något

Här har lite ändringar skett. Unionen skall fortfarande (Artikel I-3) erbjuda en ”social marknadsekonomi” med ”fri och icke snedvriden konkurrens”. Till målen har man nu fogat även ”prisstabilitet”, men man skall också främja ”full sysselsättning” (tidigare fanns ej prisstabilitet och man strävade endast efter en ”hög” sysselsättning. Av större betydelse är kanske att man redan i artikel I-4 skriver in kravet på ”etableringsfrihet”. Tidigare fanns här endast fri rörlighet för varor, kapital, tjänster och personer, och tillägget av etableringsfriheten har direkt tillämpning på den svenska diskussionen om det s.k. ”tjänstedirektivet”.

EU-rätten blir överordnad,

I artikel I-6 kommer en av grundlagens verkligt hårda punkter. Där skriver man in att unionsrätten skall ha företräde framför medlemsstaternas rätt. Det är med detta alltså fullständigt klart att på varje område där EU utövar sina befogenheter så tar EU-lagar och förordningar över svensk rätt, inklusive svensk grundlag. Detta är en nyhet även om EU-domstolens* beslut tidigare accepterats som överordnad svenska domstolars beslut. Som statsvetare framhållit är det emellertid en helt annan sak att acceptera enskilda beslut än att – som nu sker - skriva under en ordning som alltid skall gälla på alla områden.

majoritetsbeslut och medbestämmande blir regeln,

Som påpekats fattades från början så gott som alla beslut i EU med enhällighet och EU-parlamentets uppgift vara blott att avge en till intet förpliktande åsikt. Nu ändras detta så att så gott som alla beslut blir majoritetsbeslut och EU-parlamentet ges medbestämmanderätt över (nästan) hela fältet.

reglerna för kvalificerad majoritet förändras,

Tidigare baserades reglerna för kvalificerad majoritet enbart på rösterna i ministerrådet. Nu för man även in befolkningens storlek som ett kriterium. Nu krävs 55% av ministerrådets medlemmar samt minst 65% av befolkningen för att uppnå kvalificerad majoritet.

unionen blir en juridisk person,

I nästa artikel, I-7, kommer så beslutet att göra unionen en egen ”juridisk person”. Det betyder att unionen s.a.s. frigör sig från sina föräldrar – de enskilda staterna- och börjar leva sitt eget liv. Unionen kan nu själv låna pengar, teckna internationella avtal osv. osv.

symbolerna fastställs,

Och så i artikel I-8 fastställer man symbolerna. Det skall finnas en ”unionens flagga”, en ”unionens hymn” ett motto, en högtidsdag (den 9:e maj som skall firas i hela unionen) och som kronan på verket beslutar man att ”Unionens mynt skall vara euron.”

och makten vidgas.

och så, konkretiserat i mängder av ändrade skrivningar, vidgar man unionens makt. Det handlar om nya områden som man lägger till de gamla, det handlar om att man kraftigt vidgar de områden som beslutas med majoritet (och minskar områdena med enhällighet), det handlar om skrivningar där ordalydelsen ändrats till att bli mer ”skarp” och det handlar om att skapa områden där gränserna för unionens makt gör mer otydlig.

Det finns förvisso avsnitt i konstitutionen som går i annan riktning. Så skall man t ex höra de nationella parlamenten innan vissa beslut tas, (och om tillräckligt många parlament reagerar så kan man återförvisa ett lagförslag till kommissionen) och man inför även en paragraf som reglerar förhållandena om ett land vill träda ut ur unionen. Så det finns saker som faktiskt återför makt från EU-systemet till nationerna. Men de är undantag. Huvudregeln i den nya konstitutionen är att överföra ny beslutanderätt till EU – och den rätten tas från de nationella parlamenten, t ex den svenska riksdagen.

Varför blev konstitutionen som den blev?

Det kan vara intressant att nu, då innehållet är känt, ställa frågan om konventets drivkrafter. Varför blev det som det blev? Varför tog man t ex inte tillfället och skrotade den kostsamma jordbrukspolitiken. Varför återinförde man t ex inte nationalstaternas makt över sin egen alkoholpolitik? Varför minskade man inte den oändligt snåriga byråkratin och varför kapade man inte bort alla onödiga detaljregleringar som karaktäriserar EU? Kort sagt: varför blev den huvudsakliga förändringen den att öka EUs makt och inget annat? Låt oss gå tio år tillbaka i tiden.

Bläcket i Maastrichtfördragets underskrifter hade knappt hunnit torka förrän det konstitutionella utskottet i EU-parlamentet den 24/1 1994 antog en resolution. Där föreslog man en helt ny grundlag för EU. Några av huvudpunkterna i utskottets förslag var:

1. Kravet på enhällighet skall försvinna. De flesta (eller alla) EU-beslut skall antas med majoritet. Enskilda länders vetorätt skall upphöra.

2. Beslut skall fattas i ett tvåkammarsystem enligt amerikansk förebild. En kammare (Parlamentet) skall representera ”folket” och vara direktvalt. En annan (Ministerrådet) skall representera staterna. Båda kamrarnas bifall skall krävas för att en EU-lag skall kunna antas.

3. I den nya grundlagen skall EU-rättens överhöghet skrivas in klart och tydligt.

4. En president skall väljas för en period av 1-3 år.

5. I ministerrådet skall de små staternas makt försvagas genom att även befolkningens storlek införs som kriterium vid omröstningarna.

6. EU-kommissionen blir en slags regering vars chef (ordföranden) inte kan tillsättas utan godkännande av EU-parlamentet.

7. Den gemensamma försvarspolitiken skrivs in och reglerna för enhällighet om utrikespolitiska beslut stryks.

Tio år har nu gått sedan utskottets förslag presenterades. Vi kan nu konstatera att det föreliggande förslaget till ny grundlag för EU ser ut bra precis som EU-utskottet ville. Punkterna ovan fångar i allt väsentligt vad förslaget till ny grundlag innehåller. I viss mening handlar det bara om en fortsättning på EUs traditionella utveckling, men samtidigt är förändringarna sådana, att de markerar en kvalitativ förändring övergång. Med Maastricht-fördraget ändrades EU från att främst vara en tull- och jordbruksunion till att bli en politisk union. Med det nuvarande förslaget till grundlag ändras EU från att vara en politisk union till att bli mer av en egen statsbildning.

Att utskottets alla krav utgör de viktigaste nyheterna i konstitutionen illustrerar även en annan sak, nämligen att det är EU själv som styr EUs utveckling. Från början var det representanter från medlemsländerna som träffades och kom överens om hur EU skulle utvecklas. Nu finns vid alla toppmöten (och i synnerhet vid denna konstitutions förberedande) en rad företrädare för EU- kommission och EU-parlament närvarande. De har ett eget intresse. Precis som en nation ständigt söker vinna egna fördelar i en förhandling så främjar EU-institutionernas sitt egenintresse. Och det är mer exakt att utvidga EUs makt på nationalstaternas bekostnad.

Det finns en mycket intressant beskrivning av hur detta gått till. Den är skriven av en EU-entusiast och framträdande representant för Tony Blairs New Labour, Richard Corbett. I en bok beskriver han hur man redan på 1970-talet var på det klara över att om man skapade ett EU-parlament (vilket man gjorde 1979) skulle detta ”bli ett parlament vars främsta lojalitet var Europa”. Ledamöterna av EU-parlament skulle bli helt beroende av detta parlaments framgång för den egna karriären, och därför skulle man helt naturligt arbeta för att öka parlamentets makt, inflytande och popularitet i Europa.

Corbett beskriver hur detta sker stegvis, hur EU-parlamentarikerna mindre och mindre ser sig som representanter för sitt land, och mer och mer som företrädare för EU och ”Europatanken”. Han beskriver hur EGs omvandling till EU genom Maastrichtavtalet initierades av ett nätverk (”Krokodilklubben”- vilken fortfarande existerar) av EU-parlamentariker som envetet drev på utvecklingen. Hans skildring av Amsterdamfördragets tillkomst är avslöjande. Fördraget förbereddes av en arbetsgrupp. Där ingick representanter från medlemsstaterna plus företrädare för EU-kommission och EU-parlament. Men medan nationernas representanter träffades utan att på förhand ha kommit överens om vad som skulle beslutas, så hade både kommission och EU-parlamentets representanter en klar uppfattning om vad som borde göras, och vilka förslag som skulle ställas. Corbett noterar att kommission och parlament genom denna klara strategi blev de som satte agendan för mötena och i realiteten bestämde vad som överhuvud skulle diskuteras.

Han beskriver även hur EU-parlamentets ledamöter listigt kunde utnyttja det faktum att de hade två representanter. Den ene talade i början av mötena och introducerade därmed ett antal frågor som krävde kommentarer. Den andre begärde ordet i slutet av mötena och kunde på så sätt summera diskussionen. Allt var, enligt Corbett, mycket noga planlagt.

EUs makt har kunnat ökas eftersom det aldrig funnits någon ordentlig demokratisk och medborgerlig kontroll över vad som skett. Allmänheten har inte upplysts – och fått diskutera – den allmänna färdriktningen. Systemet beskrivs kanske mest träffande av det svar som Luxemburgs premiärminister Jean- Claude Juncker gav Der Spiegel på en fråga hur EU egentligen styrs*:

”Vi bestämmer någonting, låter det ligga ett tag och väntar och ser vad som händer. Om ingen protesterar, därför att de flesta inte vet vad som blivit beslutat, så fortsätter vi steg för steg, tills det inte finns någon återvändo” (Citat från The Economist 2002)

Sällan har EU-systemet beskrivits med en sådan hänsynslös uppriktighet.

Kapitel IV Vad skall (och får) EU besluta?

EU får bara besluta och lagstifta i frågor där medlemsstaterna givit unionen rätt att besluta. Detta är den viktigaste skillnaden mellan unionen och en vanlig nation. I en vanlig parlamentarisk demokrati, finns det i princip inga gränser för vad parlamentet kan besluta. Vissa beslut kan kanske kräva en grundlagsändring för att vara lagligt, men i princip gäller att det folkvalda parlamentet får lagstifta om vad som helst, om stort och om smått. Men detta gäller alltså inte EU, och detta är den enskilt kanske viktigaste faktorn som gör att EU - även om konstitutionen antas - inte är en färdigutvecklad stat.

Flytande gränser

Men vad exakt får då EU besluta? Innan vi beskriver de olika områdena, kan det vara på sin plats att påpeka något mycket väsentligt, nämligen att de exakta gränserna är mycket flytande. EU får t ex besluta om frågor som rör ”den inre marknaden”. Men vad exakt är detta? Låt oss ta till exempel frågan om ”stopplagen” för privatisering av svenska sjukhus. På goda grunder kan man hävda att sjukvård är en tjänst som andra, och att EUs konkurrensregler därför får tillämpas. Detta skulle i så fall betyda att EU-domstolen kan komma att ogiltigförklara den svenska lagen med hänvisning till konkurrensrätten. Samma sak gäller faktiskt stora delar av den offentliga sektorn: i princip finns det ingen juridisk klartext som hindrar att EU-domstolen ingriper mot de offentligfinansierade skolsystemen, det statliga presstödet eller något liknande.

Gränsen för vad som är EUs befogenheter eller inte är flytande och i hög grad en politisk fråga. Att EU t ex inte tagit upp den offentligfinansierade sjukvården till prövning beror inte på juridiska hinder, utan för att man inser att det är politiskt omöjligt –idag! Men i ett annat politiskt läge kan man mycket väl komma att pröva denna och liknande frågor.

Konstitutionen klargör befogenheterna..

Den nya konstitutionen innehåller emellertid en rätt klar uppdelning av de olika områden där EU kan fatta beslut. Här innebär konstitutionen en väsentlig förbättring – i de äldre fördragen var det hart när omöjligt att få en överblick över den samlade massan befogenheter. I konstitutionen delar man in befogenheterna i fem olika kategorier:

EUs exklusiva befogenheter

EUs delade befogenheter

EUs samordnade aktioner

EUs stödjande och kompletterande politik

EUs gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

De exklusiva befogenheterna

Då det gäller de exklusiva befogenheterna är skrivningarna entydiga. Inom dessa områden får endast unionen lagstifta och anta bindande rättsakter. (Artikel I-11:1). De enskilda medlemsstaterna får överhuvud inte lagstifta inom dessa områden, såvida inte unionen ger ett särskilt bemyndigande. Dessa områden är:

Frågor om tullunionen

Konkurrensregler för den inre marknaden

Handelspolitiken

Bevarandet av havens marina resurser

Penningpolitiken (för de länder som har euron som valuta)

Det är inte glasklart vad dessa områden täcker in. Då det gäller t ex ”bevarandet av havens resurser” borde det t ex innebära att ett land inte får lagstifta om t ex fiskekvoter eller annat –inte ens inom sina egna gränser. Men säker kan ingen vara – i sista hand är det EU-domstolen som bestämmer exakt vad som omfattas av de olika kategorierna.

De delade befogenheterna

I princip innebar de exklusiva befogenheterna ingen förändring i förhållande till tidigare fördrag –bortsett från att EUs maktbefogenheter nu uttrycks mer rakt på sak. Den stora förändringen sker inom området med ”delade befogenheter”. Här skrivs i konstitutionen att både medlemstaterna och unionen får stifta lagar. Men, skriver man, ”Medlemstaterna skall utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte utövar sin befogenhet…” (Artikel I-11:2).

I klartext betyder detta att unionen har företrädesrätt inom området. Om unionen beslutar att stifta en lag går den före medlemstaternas. Om unionen inte stiftar en lag står det medlemsstaterna fritt att själva bestämma över området. Unionen har så att säga ”första tjing” på lagstiftningen. Men om unionen inte tar den chansen, eller hindras från att ta den, så blir beslutsrätten kvar hos medlemsländerna.

Till de delade befogenheterna hör följande områden:

Inre marknaden (utom konkurrensregler)

Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning

Jordbruk och fiske (utom bevarandet av marina resurser)

Miljö

Konsumentskydd

Transport

Transeuropeiska nät

Energi

Området med frihet, säkerhet och rättvisa (Straffrättsligt samarbete, europol mm)

Gemensamma angelägenheter vad avser folkhälsa.

Som framgår kan huvuddelen av vad vi kallar politik sorteras in under dessa ”delade” befogenheter. Det betyder att EU ges en slags primärrätt vad gäller all lagstiftning inom dessa.

Det finns f.ö. en intressant koppling mellan den delade kompetensen och övergången från enhällighetsbeslut till majoritetsbeslut. Så länge som enhällighet krävs kan ett medlemsland hindra EU från att överhuvud lägga sig i området. Det betyder att de enskilda länderna ges möjlighet att självständigt avgöra var beslutsrätten skall ligga. Om man övergår till majoritetsbeslut kan ett enskilt land, t ex Sverige, inte längre hindra EU att ta över och stifta lagar för området. Enhällighet eller majoritet är alltså avgörande för våra möjligheter att avgöra hur mycket beslutsrätt som skall flyttas från riksdag till EUs institutioner

Samordning av sysselsättningspolitik och den ekonomiska politiken

Den ”samordning” man här talar om handlar till största delen om att kommission och råd antar ”Allmänna riktlinjer” för politiken. Det handlar alltså om allmänna rekommendationer, och inte om tvingande lagar. (Annat än för de som har euron som valuta.) Det är osäkert hur mycket politiken de facto påverkas av dessa allmänna riktlinjer. (Den ekonomiska politiken berörs närmare i nästa kapitel.)

Områden för stödjande, samordnande eller kompletterande åtgärder

Unionen ges slutligen rätt till stödjande (etc.) åtgärder inom följande områden:

Hälsoskydd

Industri

Kultur

Turism

Utbildning, ungdom, idrott och yrkesutbildning

Räddningstjänst

Administrativt samarbete

Här skrev man i den första versionen av konstitutionen att dessa kompletterade åtgärder inte fick leda till harmonisering av medlemstaternas egna lagar, men denna begränsning togs bort i den slutliga versionen.

Vilka befogenheter har unionen egentligen?

Ty till det ovanstående skall läggas att det finns ytterligare områden (t ex inom forskning och då det gäller en europeisk rymdpolitik) där EU får besluta, men som inte kan inrymmas i någon av ovanstående kategorier. Och slutligen finns den s.k. ”flexibilitetsklausulen” som säger att om EU vill lägga ytterligare områden under sig så går det utmärkt- förutsatt att Rådet kan besluta om saken med enhällighet.

Huvudslutsatsen blir dock tydlig: EU har mycket vidsträckta befogenheter. När man lägger samman alla områden visar det sig att EU får besluta inom snart sagt alla områden av det politiska livet. FN, OECD och andra organisationer kan på intet sätt mäta sig med EU då det gäller befogenheter att handla på politikens vidsträckta fält.

Kapitel V Konstitutionen och den ekonomiska politiken

Med ”marknadsekonomi” i grundlagen

Ett av de mest säregna dragen i EUs konstitution är att man skriver in vilken ekonomisk politik som skall föras. Ursprunget till detta återfinns redan i Romfördraget, och bär tydliga spår av unionens ursprung i en politisk allians riktad mot de kommunistiska staterna med Sovjet i spetsen. I Romtraktaten formulerades detta som att unionen skall ..”föra en ekonomisk politik som baseras på en nära samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik … och som bedrivs enligt principerna om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens.”

Nu kan man naturligtvis diskutera i vad mån detta med ”marknadsekonomi” och ”fri konkurrens” är bra eller ej. Troligen är det få som efter planhushållningens snöpliga misslyckande i de forna kommuniststaterna hävdar att konkurrens och marknadsekonomi är helt fel. Men poängen är inte detta, utan det faktum att dessa ord skrivs i en författning som uttryckligen ställs över den svenska grundlagen. Ingen annanstans (bland demokratiska stater) skriver man in krav på den ekonomiska politiken i själva grundlagen, lika lite som man skriver in t ex att det skall finnas en stor och väl fungerande offentlig sektor eller liknande. Det vanliga är att en grundlag ger demokratins spelregler –yttrandefrihet, fria val osv.- och att man sedan överlåter åt det politiska systemet att fritt utforma den ekonomiska politik man vill.

De inledande orden om marknadsekonomi och fri konkurrens återfinns även , med smärre justeringar, i den nya grundlagen.* De konkretiseras sedan på en rad ställen i artiklar om (förbjudna) statsstöd, om etableringsfrihet, om varor, tjänsters, kapitals fria rörlighet osv. Och det är troligen dessa rent ekonomiska artiklar – syftande att skapa en verkligt inre marknad – som haft det största inflytandet på hur EU har påverkat människors vardag inom EU. Det är med hänvisning till konkurrensreglerna som EU utfärdat direktiv som syftar att bryta upp statliga monopol t ex inom post, tele, kommunikationer osv. Och det är med hänvisning till konkurrensprinciperna som man förbjudit införselkvoter för alkohol, ifrågasatt systembolagets existens och som gör att man också varit inne och prövar ”lagligheten” i t ex det svenska presstödet.

Det är i alla anseenden berättigat att ifrågasätta denna aspekt av EU-samarbetet. Ty vad finns det egentligen för skäl för EU att lägga sig i om Grekland vill ordna sin telekommunikation genom ett statligt bolag eller öppna det för konkurrens från privata företag? EU anser sig veta att det alltid blir mer (ekonomiskt) effektivt med privat konkurrens, men om nu grekerna vill ha ett trögt och ineffektivt statligt monopol, vad finns det då egentligen för överordnad mening med att förvägra dem den rätten. Om medborgarna i fria val väljer en politik som för andra ter sig som irrationell (med avseende på den ekonomiska effektiviteten)- skall andra då ges rätt att korrigera ”misstagen”?

Likformigheten

Det finns en annan – och egentligen mer fundamental – kritik att rikta mot EUs konkurrenspolitik. Den går nämligen ut på att likställa politiken i de olika länderna. Det skall inte finns olika definitioner på t ex tandkräm i de olika länderna, utan det som saluförs som tandkräm i ett land skall även få saluföras som det i ett annat. Men detta krav på likformighet inverkar föga på konkurrensen. Det viktiga är att ett land inte diskriminerar mot andra länders medborgare eller företag. Om Sverige sedan har en speciell definition av (och krav på) tandkräm eller korv betyder lite eller inget, det viktiga är att Sverige tillåter utländska företag att konkurrera på samma villkor som de svenska, dvs. utländska företag får gärna sälja på den svenska marknaden – bara den tandkräm de säljer uppfyller de svenska kraven. Och samma gäller givetvis för svenska företag: de får gärna sälja sina produkter på andra marknader bara de uppfyller de krav som t ex den tyska regeringen ställer på t.ex. bilars säkerhetsutrustning eller liknande.

Det är denna icke-diskriminering som är det viktiga, inte likformigheten. Hela EUs politik vilar här på en missuppfattning om vad som ger ekonomisk effektivitet och framgång. Det finns visserligen ekonomiska vinster att göra på att likställa alla regler*, men dessa är utomordentligt små jämfört med de vinster som görs genom den konkurrens som kommer av icke-diskriminering. Om svenska staten skulle medvetet gynna (enbart) svenska korvtillverkare och förbjuda andra EU-länders korvfabrikanter att sälja i Sverige, så skulle den ekonomiska dynamiken ovillkorligen skadas. Att däremot rikta speciellt svensk krav till alla tillverkare (på t.ex. kötthalt eller liknande) oavsett hemland men inom denna ram tillåta fri konkurrens, betyder ytterst lite.

Just denna enkla sanning missas helt i EUs grundlag. Där kräver man på område efter område samma regler, samma definition på yrkesbehörighet (för läkare och liknande), samma villkor för regionalpolitiken, transportpolitiken osv. Till ingen ekonomisk nytta, men till stort men för demokratin och självbestämmandet.

Har något ändrats?

Ett utomordentligt viktigt förhållande är att ingen idag kan förutsäga hur långt EUs lagstiftning inom detta område kommer att går. Hur mycket makt överlämnar vi till EU, då vi godkänner dessa konkurrensprinciper? Det vet ingen. Idag handlar det om alkohol, men det finns inget som hindrar att EU en dag tar upp t ex den svenska sjukvården och förklarar att vår offentliga sjukvård (eller t.o.m. de offentliga och avgiftsfria skolorna) strider mot konkurrensreglerna. Det låter kanske som ren skrämselpropaganda, men det är inte på det viset. När vi väl godkänner EU-domstolen som överdomstol för alla frågor som rör EUs befogenheter, så vet vi inte hur långt man kommer att gå.

Tjänstedirektivet

Ett aktuellt exempel, som debatterades livligt i samband med EU-parlamentsvalen, är det s.k. tjänstedirektivet**. Det handlar om att ge ”tjänster” samma behandling som varor. Om ett företag som producerar en tjänst, t ex byggnadsarbete eller ett tandläkarföretag, är godkänt i ett land så skall det automatiskt godkännas i ett annat. Hemlandets regler skall alltså gälla, inte det land som man opererar i.

Detta låter oskyldigt, men om inga restriktioner omger denna regel så försvinner t ex Systembolagets monopol, Apoteksbolaget och liknande inrättningar. Och den svenska modellen med kollektivavtal blir verkningslös eftersom att företag utan vidare kan flytta sitt huvudkontor till ett land med lägre löner, sämre trygghetslagar etc. Därefter kan företaget hyra in arbetare från detta land att arbeta i Sverige. Med ett sådant direktiv är det även osäkert om sådana saker som skattefinansierad sjukvård och presstöd kommer att finnas kvar.

Med hjälp av tjänstedirektivet kan alltså i princip hela det svenska välfärdssamhället göras om, oavsett om svenska folket vill det eller ej. Fackets starka ställning, kollektivavtalen och arbetsrätten kan sättas ur spel, och grunden för den svenska jämlikheten raseras. Ungefär så framställs det också av LO i Sverige som manat till kamp mot detta direktiv: ”Direktivet omfattar allt från städning, byggnadsarbete och diverse entreprenader till datakonsulter, apotek och spelbolag. Den som arbetar i ett restaurangkök kan utsättas för låglönekonkurrens liksom den som lägger asfalt.” så skriver ett antal fackförbund i broschyren ”Flagga inte ut den svenska modellen!”

Men vem upplystes om detta när svenskarna röstade för ett EU-medlemskap? Tvärtom försäkrade man då att t ex de svenska kollektivavtalen (och Systembolaget) alls inte var hotade. Nu stod visserligen i fördraget att varor och tjänster skulle röra sig fritt inom EU, men inte någon hade en aning om att det konkreta utfallet av detta skulle konkretiseras som det tjänstedirektiv vi nu ser. Ty när D-principerna från det 50 år gamla Romfördraget skall konkretiseras så har man steg för steg flyttat makten från de nationella parlamenten. När Romfördraget ingicks skulle man ”gradvis avveckla” inskränkningar i etableringsfriheten för medborgare från andra länder. Men man var noga med att betona att etableringen skulle ske ”på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare”. Det krävdes enhällighet för allt som i någon stat ”reglerades i lag”. Dvs. om det fanns en lag om t ex ett Apoteksmonopol så kunde detta inte ändras av andra länder.

Med de efterföljande fördragen suddas alla dessa begränsningar ut, en efter en, tyst och omärkligt, men medvetet. I förslaget till konstitution beslutar man med majoritet, utan några förbehåll, och alla ”inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster skall förbjudas”.

I EU hade naturligtvis både parlament och råd möjlighet att på ett tidigt stadium styra in direktivet mot en annan inriktning, men betrakta (i tablån nedan) hur ärendet behandlades i EUs institutioner:

Tjänstedirektivets väg genom EUs institutioner

24/3 2000. Stats- och regeringscheferna i EU uppmanar kommissionen att utarbeta en strategi för att avskaffa hinder för tjänsters fria rörlighet.

29/12 2000. Kommissionen lägger fram sin strategi (KOM, 2000,888)

12/3 2001. Rådet behandlar och stöder kommissionens förslag

13/6 2001 EUs regionkommitté behandlar och stöder förslaget

4/10 2001 EU-parlamentet behandlar och stöder förslaget

28/11 2001 EUs Sociala och Ekonomiska Kommitté behandlar och stöder förslaget

11/4 2002. Nytt meddelande (KOM, 2002, 171) från kommissionen

”Att uppfylla löftena”

21/5 2002 Rådet behandlar och stöder kommissionens förslag

18/7 2002 Ekonomiska och sociala kommittén behandlar och stöder förslaget

3/12 2002 Parlamentets ekonomiska utskott behandlar och stöder förslaget

13/2 2003 EU-parlamentet behandlar och godkänner (304 röster mot 17) kommissionens förslag.

13/1 2004 Kommissionen kommer med sitt slutliga förslag till Tjänstedirektiv

på basis av de två tidigare meddelandena.

Redan i den första plan som kommissionen lade fram 2001 var det klart att ”principen om ömsesidigt erkännande” skulle vara vägledande för det direktiv som så småningom skulle utarbetas. Trots detta rann (som framgår ovan) kommissionens planer igenom EUs alla instanser utan att möta något motstånd. Tvärtom, då man tar del av vad råd, kommittéer och parlament uttryckt, så framkommer där snarast att man anser att kommissionen varit för långsam, för försiktig och att man borde gå snabbare fram. Ingen klocka ringer någonstans mellan åren 2001 och 2004. Det är först när direktivet ligger på bordet som t ex Europafacket reagerar.

De inledande orden om en marknadsekonomi med fri konkurrens är inga tomma ord. Många inom den socialistiska rörelsen i Västeuropa tror att EU kommer att utveckla en ”social dimension” som kan vara en motvikt mot denna marknadspolitik. Detta är ännu så länge osett, klart är bara att den ekonomiska politik som EU bedriver är ganska entydigt inriktad på att främja markandslösningar och likformighet inom det ekonomiska området.

Kapitel VI- Den gemensamma försvars- och säkerhetspolitiken

Kan alliansfriheten bevaras?

”En viktig förutsättning för medlemskap var att Sverige även som medlem avsåg att stå utanför alla militärallianser eller annat förpliktande militärt samarbete med andra stater.”

(Citat ur den broschyr om EU-avtalet som Utrikesdepartementet gav ut inför omröstningen om medlemskap 1994.)

Ett gemensamt försvar inom EU har egentligen varit en aktualitet ända sedan 1950-talet. Då övergavs emellertid dessa planer, främst på grund av motstånd från Frankrike. Idén om en gemensam politik utåt för EU levde emellertid kvar, och i och med Maastrichtavtalet infördes långtgående bestämmelser om en ”gemensam utrikes- och säkerhetspolitik”.

Maastrichtavtalet innebar stora problem för Sveriges traditionella neutralitetspolitik. I fördraget skrev man nämligen klart ut att EU skulle ”på lång sikt” utforma en gemensam försvarspolitik som, skrev man, ”med tiden skulle kunna” leda till ett gemensamt försvar. Det var dunkla meningar, och just detta gjorde att man i svensk debatt kunde hävda att vi bibehöll vår militära alliansfrihet trots, EU-medlemskapet. I den broschyr inför omröstningen som sändes ut till alla hushåll betonade regeringen detta: EUs gemensamma säkerhetspolitik gick inte så långt att den var oförenlig med vår militära alliansfrihet.

Nu är just samarbetet inom säkerhetspolitiken ett område där den nya konstitutionen medför klart skärpta skrivningar. Redan i Nice-fördraget inleddes skärpningen. Då tog man bort skrivningen om ”lång sikt” och skrev att det ”gradvis” skulle utformas en gemensam försvarspolitik. I det nuvarande förslaget skriver man direkt (Gamla versionen art. 40:2) att ”Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall omfatta den gradvisa utformningen av unionens gemensamma försvarspolitik. Den kommer att leda till ett gemensamt försvar så snart det Europeiska Rådet med enhällighet beslutat om detta.”

Nu är det alltså inte längre fråga om något som eventuellt skall kunna ske på lång sikt, utan något som skall genomföras. Frågan om ett gemensamt försvar är därmed avgjord: om man accepterar principen som den skrivs ovan har man godkänt att det kommer att utvecklats ett gemensamt försvar. Den svenska regeringen hävdar fortfarande att detta är helt förenligt med svensk militär alliansfrihet eftersom det krävs enhällighet (i Rådet) för att genomföra det gemensamma försvaret. Men detta är en svag förklaring, ty om man skriver under den ovanstående paragrafen har man förpliktigat sig att (i framtiden) besluta om ett gemensamt försvar. Och hur detta skall förenas med den svenska militära alliansfriheten är omöjligt att inse.

Till detta kommer att skrivningarna skärps betydligt på en rad andra punkter. Man inför t ex en ”solidaritetsklausul”. (Nya I-41:7) där det heter att ”Om en medlemsstat utsätts för ett väpnat angrepp på sitt territorium är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta Nationernas stadga. Detta skall inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik”.

Hur nu detta kan förenas med ”militär alliansfrihet” är verkligen en gåta. Ty denna paragraf (som är ny) säger ju klart ut att man är skyldig att ”med alla till buds stående medel” bistå ett medlemsland som utsätts för ett väpnat angrepp. Men då är man ju inte längre militärt alliansfritt. Det finns visserligen en teoretisk möjligheten att välja hur landet i fråga skall bistås, men att man skall hjälpa till, dvs. ta sida i en militär konflikt är klart. Hänvisningen till FNs stadga betyder i sammanhanget mindre, eftersom det inte sägs att man skall följa FNs tolkning, resolution eller rekommendation, utan att biståndet skall ske ”i enlighet med” FNs stadga. Att detta innebär ett avsteg från vår militära alliansfrihet är svårt att förneka, och

Som om inte allt detta vore nog, så skriver man in att ”medlemsstaterna skall förbinda sig till att gradvis förbättra sina militära resurser”. Detta kan naturligtvis avfärdas, genom att hävda att orden är till intet förpliktande. Men om vi skriver under detta har vi faktiskt förbundit oss att ”gradvis förbättra” våra militära resurser, och vi har gett EU-domstolen rätt att avgöra om vi uppfyller detta eller inte. Låt oss anta att vår riksdag en vacker dag beslutar att halvera vår försvarskapacitet men att någon överklagar detta till EU-domstolen. Då har den makt att ogiltigförklara riksdagens beslut, eller döma Sverige till böter för brott mot fördraget.

En mer betänklig sam är även de tydliga skrivningarna om samarbete om försvarsmaterial, där det heter att man skall inrätta en gemensam byrå för försvarsmaterial, forskning och militära resurser. Byrån skall ”i förekommande fall genomföra varje lämplig åtgärd för att stärka försvarssektorns industriella och tekniska bas, deltaga i fastställandet av en europeisk politik för resurser och försvarsmaterial”. Den skall också ”bidra till att fastställa målen för medlemstaternas militära resurser och utvärdera hur medlemstaterna fullgör sina resursåtaganden.” Byrån skall alltså fastställa målen för t ex de svenska militära resurserna samt övervaka att vi verkligen fullföljer dessa mål.

Sammanfattar vi allt detta så är det helt klart att vad som åsyftas är en gemensam försvarspolitik, ett gemensamt försvar och en gemensam politik för försvarsmaterial. Alla dessa skrivningar är betydligt skärpta i förhållande till tidigare avtal. Redan detta- som ju berör en hjärtepunkt i den svenska politiken, borde vara tillräckligt för att på bred front föra ut frågan till folket. Men istället har de ledande politikerna i Sveriges riksdag valt att bagatellisera hela frågan om försvaret och framställa det hela som om inga ändringar skett. Detta är djupt missvisande.

Den gemensamma utrikespolitiken.

Redan i Maastrichtfördraget skrev man in att man skulle utveckla en samordning inom utrikespolitikens område. Man skulle utse en ”hög representant” och man skulle ”samordna” sitt uppträdande inom internationella organisationer. Besluten inom detta område skulle emellertid vara enhälliga, något som noga betonades i de skrifter som regering och utrikesdepartement sände till Sveriges hushåll med anledning av medlemskapsomröstningen 1994.

Men i Nicefördraget ändrades besluten och man införde kvalificerad majoritet t ex då det gällde att inom utrikespolitiken ”besluta om gemensamma åtgärder, anta gemensamma ståndpunkter eller fatta andra beslut om en gemensam strategi”. Redan här frångick man alltså det enhällighetskrav som varit så väsentligt för Sverige enligt de valbroschyrer man sände ut.

I det föreliggande konventsförslaget sker precis samma förändringar som vad avser försvarspolitiken. Det är nu inte längre vaga begrepp som förs fram. Det skrivs tydligt ut att unionen skall ha en ”utrikesminister”. Man inleder med att förklara att unionen ”skall föra en gemensam utrikespolitik” och att den skall präglas av ”en ständigt ökande grad av konvergens i medlemsstaternas åtgärder”.

Det sker alltså skärpta skrivningar över hela linjen. Dessutom inför man i konstitutionen en möjlighet för Ministerrådet att utan att höra de olika nationella parlamenten öka makten. Ministerrådet kan nämligen besluta att ett område som nu förutsätts röstas med enhällighet, att detta skall övergå till majoritetsbeslut. EUs institutioner kan alltså på egen hand öka överstatligheten även inom detta område. *

Det sägs vidare klart ut att unionen – som i och med konstitutionen blir en egen juridisk person – ges rätt att självt sluta avtal med andra internationella institutioner. Beslut om detta skall ske, inte med enhällighet utan majoritetsbeslut. (Artikel III-227:9). I artikel II-228:4 medger unionen dock att de enskilda medlemsstaterna ”får föra förhandlingar i internationella organ och ingå avtal” , men detta får bara ske ”med förbehåll för unionens befogenheter” . Den traditionella ordningen är alltså helt omkastad. Tidigare var det självklart att de enskilda länderna kunde föra internationella förhandlingar och sluta avtal. Men man kunde även ge EU rätten till detta på vissa områden. Nu är situationen den omvända. Det är EU som har primärrätten att sluta avtal men EU kan ge enskilda länder denna rätt, såvida den ej inkräktar på EUs rätt härvidlag.

Man skriver vidare in (III-229) att unionen skall ha ”delegationer” i tredje land, dvs. unionen skall upprätta egna ambassader.

Förvandlingen från Maastrichtavtalet är uppenbar. För tio år sedan handlade det, med EU-broschyrens ord , om att ”samverka för att finna gemensamma ståndpunkter och för att så långt det är möjligt uppträda enat i frågor som berör länderna gemensamt. Beslut kräver att medlemsländerna är överens.” Detta är helt förändrat. Nu har unionen och dess intressen blivit huvudmålet, besluten fattas med majoritet och de enskilda staterna lovar att ”förbehållslöst stödja” den förda politiken. De enskilda staterna har tappat tyglarna – de ”får” dock föra internationella förhandlingar etc., men bara om unionen så tillåter.

Vad är nästa steg? Kanske kommer man att föreslå avskaffandet av de enskilda ländernas ambassader eller sammanslagning av ländernas enskilda beskickningar till en enda stor ”EU-ambassad”. Eller har man kanske kommit till vägs ände så att någon ytterligare förstärkning av EUs gemensamma utrikespolitik inte sker? Ingen vet, men en enkel trendframskrivning pekar naturligtvis på att unionens utrikes- och försvarspolitik ytterligare förstärks i framtiden.

Tillbaka

* Ibland har man två riksdagar (t ex senat och kongress, förbundsdag och förbundsråd), precis som vi i Sverige före 1970 hade två ”kammare”. Och ibland har man specialregler så att en given lag måste godkännas av båda ”kamrarna” för att den skall bli giltig. Många lagar i USA måste t ex passera både senat och kongress för att träda i kraft. Men allt detta rubbar inte den huvudprincip som beskrivs i texten ovan.

** Det finns massor av specialfall och specialregler, men vad som här beskrivs är själva huvudprincipen.

* Majoriteten kan dock vara av många olika slag- det kan vara enkel majoritet (50%) eller kvalificerad majoritet (vanligen 67%) osv.

* Fram till 1871 tillhörde det Frankrike. Därefter blev det tyskt till 1918, franskt till 1940, tyskt 1940-1945 och därefter åter franskt.

** De t.ex. Erik Carlhiem Gyllenskiölds bok från 1987, kapitel 1, samt SNS bok av Ulf Bernitz (från 1993) också kapitel 1.

*** Saken klarades med den berömda ”luftbron” från väst. Blockaden hävdes av Stalin i maj 1949.

***** Planens detaljer hade utarbetats av den franske finansexperten Jean Monnet. Både Schuman och Monnet fick senare en sådan historisk storhet att deras stoft vilar i Invaliddomen i Paris

* Här och i de följande kapitlen används orden ”konstitution” och ”grundlag” (och ibland även ”författning”) som synonyma begrepp.

* Bland dessa var en suppleant, Kenneth Kvist (v) från början vad man brukar kalla ”EU-kritiker”. Enligt DN 4/10 2004 ändrade han dock uppfattning och räknas nu, liksom alla de övriga svenska representanterna i konventet, till EU-entusiasterna.

** Detta datum är av intresse såtillvida att förslaget till ny konstitution var helt okänt vid tiden för det svenska riksdagsvalet 2002. Sittande riksdag har därför inte i någon mån valts efter inställningen i denna fråga.

* Den heter egentligen fortfarande ”EG-domstolen”.

* Citerat från Johan Norbergs uppsats ”En liberal Europavision bortom EU-centralismen” i ”Vägval för Europa” sid. 31

* Man skriver att man vill ha en ”social marknadsekonomi” och lägger sedan till vissa underkrav, t ex prisstabilitet och att man skall sträva efter full sysselsättning.

* Det har att göra med att om alla regler är lika så kan produkter produceras i stora enheter och man kan göra s.k. stordriftsvinster.

** För en mer utförlig beskrivning av hur detta direktiv vandrat genom EUs institutioner, se Vägval för Europa (red H Dahlsson) sid. 104-107

* Detta kan förefalla oskyldigt eftersom Ministerrådet representerar en regering som i sin tur tillsatts av en riksdag. Men så enkelt är det inte. Vi kan t ex tänka oss att Sverige (som en tid på 1970-talet) har en folkpartistisk minoritetsregering. Denna kan då vid ett avgörande tillfälle representera Sverige i Ministerrådet och då rösta igenom regeln att beslut om en försvarsunion skall tas med majoritet. Riksdagen kan då inte göra något åt detta. Man kan visserligen avsätta regeringen, men beslutet är redan taget. Och senare kan alltså EUs ministerråd rösta igenom t ex en försvarsunion trots att den svenska regeringen då röstar emot detta.